文化和旅游部印发通知严查私设“景点”问题

专家建议：把符合条件的网红打卡地依法“转正”

近年来，一些地方未经相关部门许可私设“景点”，违规为游客提供游览服务、违规开展旅游经营活动，人民群众反映强烈。

文化和旅游部近日印发通知，要求各地今年9月至11月开展私设“景点”问题专项整治工作。

私设“景点”为何存在？如何从根源上依法整治私设“景点”？围绕这些问题，《法治日报》记者近日采访了中国社科院法学研究所研究员支振锋，北京市律师协会文旅专业委员会副主任、北京德和衡律师事务所高级合伙人马丽红。

对话

记者：您认为文化和旅游部开展私设“景点”问题专项整治工作的原因是什么？

支振锋：根据旅游法规定，旅游发展规划应当包括旅游业发展的总体要求和发展目标，旅游资源保护和利用的要求和措施。私设“景点”没有考虑土地利用规划、城乡规划和生态环境保护规划，不一定符合资源、生态保护和文物安全等要求，特别是建设旅游设施、接待众多游客、提供旅游服务，甚至可能会破坏资源、生态保护和文物安全，违反旅游法、环境保护法等法律法规。

同时，正规景区开放应当有必要的旅游配套服务和辅助设施、有必要的安全设施及制度、有必要的环境保护设施和生态保护措施等，然后才能经价格部门审批后进行收费，这是一种规范的旅游市场秩序。而私设“景点”可能并不具备正规景区的这些条件，或因为提供的旅游服务不规范引发纠纷，或因为旅游安全设施有瑕疵造成游客发生人身伤害事件，破坏了我国旅游市场秩序。

文化和旅游部因此印发私设“景点”问题专项整治工作方案，以进一步规范旅游市场秩序、保护生态环境、维护游客权益。

记者：当下私设“景点”现象为何泛滥？

马丽红：一是市场逐利行为。我国旅游资源丰富，人口众多，随着人民生活水平不断提高，旅游业蓬勃发展，因此一些人通过私设“景点”以期挣快钱牟取利益。二是现有景点数量不足，旺季时人满为患，门票价格高，景点及周边食宿价格也会飙升，不仅降低了旅游舒适度，也提升了消费者的旅游成本。三是现有景点未能满足消费升级的需要，各景点同质化严重，旅游项目缺乏创新，旅游体验差，对资深游客吸引力不足。

支振锋：私设“景点”的存在，与现有景区数量过少、景区价格过高、景区服务难以满足旅游需要有关。特别是近年来随着人们生活水平的提高，人民群众越来越追求多元化、个性化的旅游体验，比如自由行看路上的风景、夜晚在野外搭帐篷看星星，但现有的景区服务难以满足这种旅游需求。

旅游主管部门和有关部门对旅游市场监督管理不足，没有对这些私设“景点”进行及时有效的查处。

另外，根据旅游法规定，我国的旅游业被界定为旅游事业，旅游业发展应当遵循社会效益、经济效益和生态效益相统一的原则。国家鼓励各类市场主体在有效保护旅游资源的前提下，依法合理利用旅游资源。利用公共资源建设的游览场所应当体现公益性质。但在旅游实践中，旅游业更多表现为一个旅游产业，偏离了旅游业原本的“事业”属性，其公共性和公益性大受限制。由此导致的结果是，旅游事业产业化，个别地方把原本应该公益性开放的大好河山圈成旅游景区，景区价格过高、景区服务还不好，客观上催生了私设“景点”现象。

记者：私设“景点”的走红，也与网络社交媒体的推广有关，该怎样看待在线旅游平台的宣传推介？

马丽红：互联网时代，通过网络进行广告推介宣传已经成为常态，一些游客通过网络的便捷性、即时性、多样性获取各种信息，而这些广告信息也会间接影响游客的行为选择。平台虽然不是广告信息的发布者，但是也应对所发布的广告信息尽到“审慎的审查义务”，这种审查义务介于完全的形式审查和实质审查之间，属于高度的注意义务，即要求平台按照专业人而非普通人的标准审查广告。

简单而言，平台的审查义务主要包括：对相关信息进行查验，比如信息发布人的身份证明文件、有效联系方式等；对广告信息内容进行合规审查，如所发布信息是否有违反法律、行政法规、违背公序良俗、侵犯他人知识产权等内容；对于被投诉、举报的不实信息，平台应当及时调查核实，必要时应予以删除。

记者：如何从根源上治理私设“景点”问题？

支振锋：要把旅游当成真正的事业，而不能仅仅窄化为旅游产业。一些地方不能动不动就把大好河山圈起来开发建设成景区收费，这不应该是旅游事业发展的全部，旅游事业的公共属性和公益属性应该得到体现。

从不断满足人民群众对美好生活的需要出发，不断完善旅游基础设施和公共服务，吸引各地游客饱览祖国大好河山，体验不同地方的文化风俗，增长阅历、增长见识，同样需要强调旅游的公共属性和公益属性，而不是必须消费旅游产品和服务。因此，各地需要提供更多的旅游服务和游览设施，吸引更多的游客参观游览，满足旅游多元化、个性化需求。

开展私设“景点”问题专项整治工作非常有必要，但是专项整治工作不能“一刀切”，更不能对私设“景点”一关了之，而应该分类施策。对于一些设施和服务完善的私设“景点”（包括网红打卡地），比如满足生态保护和安全设施条件、进行规划和环境评估的，通过法定程序开发建设成为正规景区。对于一些不符合正规景区要求的私设“景点”，比如不能满足基本安全需要的、破坏生态的，依法严厉取缔，依法追责相关责任人。

地方政府应该在旅游事业发展上算好“大小账”。圈地建景区买票能够拉动经济，但这其实是“小账”。在发展旅游产业的同时，更应该通过良好的基础设施、高水平的公共服务，吸引全国甚至全世界更多的游客到访。把旅游当作公共事业、公共服务来抓，对于拉动本地经济、促进社会文化多元、满足人民群众精神文明需要，作用可能更大。而且，这样的地方，对人才的吸引力也会增强，更有利于招才引智，为地方发展提供更丰富的“第一资源”，这才是“大账”。

马丽红：根据文化和旅游部发布的《私设“景点”问题专项整治工作方案》在对私设“景点”进行严格执法惩处的同时，也要建立长效机制。

实际上，私设“景点”问题频生，与治理监管难度大也不无关系。通常，景点在报相关部门批准时，可能涉及住房建设、生态环境、文化旅游、工商管理、城管执法等多个部门，相关手续办理程序烦琐复杂，甚至部门之间还会互设前置。如果要提升监管和治理效率，正如《方案》中提到的，需要各地文化和旅游行政部门、文化市场综合执法机构联合自然资源、生态环境、市场监管等相关部门，落实执法责任。有关部门可以采用“联席会议”制度，各部门统一认识、联合办公、联合执法，各个环节无缝衔接，方能起到良好的治理效果。

考虑到消费者不断提升的旅游体验要求，建议提升现有旅游景点服务能力，开发更多优质旅游资源，以满足市场的需求。

各地文旅部门可以挖掘一些户外旅游资源，既不过度开发、保持其原生态特点，又有必要引导和安全保护措施，以满足户外旅游者的个性化需求。（记者 陈磊）